W obrębie swojego morza terytorialnego państwo nadbrzeżne jest uprawnione do wyznaczenia specjalnych szlaków żeglugowych dla obcych statków i może także ograniczać przepływ okrętów atomowych lub z zawartością nuklearną (art.22). Ich dowództwo zobligowane jest do posiadania specjalnych dokumentów i do zachowania środków ostrożności ustanowionych przez odpowiednie umowy międzynarodowe. Obce łodzie podwodne na morzu terytorialnym są zobowiązane do płynięcia na powierzchni z podniesioną banderą (art.20). Okręty wojenne nie są zobligowane do sztywnego przestrzegania wymogów kolejności przepływu jednostek pływających, mimo wszystko powinny respektować tranzyt innych statków, a państwo nadbrzeżne, także poprzez inne regulacje prawne, może ograniczać swobodę ich przepływu (art.21). W przypadku niepodporządkowania się przez nie stosownym przepisom, wedle art. 30 konwencji, państwo nadbrzeżne może zażądać opuszczenia morza terytorialnego przez okręt wojenny, a wszelkie straty i szkody wyrządzone przez statek musi pokryć państwo bandery (art.31).
Przed powstaniem konwencji praktyka państw w sferze przepływu okrętów wojennych przez morze terytorialne nie była jednolita. Stosunkowo powszechne było wymaganie od państwa bandery uzyskania wcześniejszego pozwolenia na tranzyt tego rodzaju jednostki, bądź przynajmniej wcześniejszej notyfikacji. Działo się tak pomimo generalnej zasady przyjętej przez Prawną Podkomisję na Konferencji Kodyfikacyjnej w 1930 i potwierdzonej wyrokiem Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Kanału Korfu , wedle której państwo nadbrzeżne nie miało prawa żądać od państwa bandery okrętu wojennego uprzedniej notyfikacji ani zezwolenia. Ostatecznie jednak obecna regulacja w tym względzie została przegłosowana na Sesji Plenarnej podczas Pierwszej Konferencji i zawarta już w artykule 23 Konwencji o morzu terytorialnym. Taką interpretację przyjęły także ówczesne potęgi morskie: USA i ZSSR we Wspólnym oświadczeniu z Ujednoliconą Interpretacją regulacji prawa międzynarodowego w odniesieniu do nieszkodliwego przepływu. Zgodziły się z nią także Holandia, Niemcy, Wielka Brytania oraz Włochy. Nie wszystkie państwa jednak na nią przystały i tak na przykład Bangladesz, Chiny, Chorwacja, Egipt, Iran, Malta, Oman, Serbia i Czarnogóra czy Jemen wymagają wcześniejszej notyfikacji lub uzyskania zezwolenia, wedle swoich deklaracji przedłożonych w czasie podpisywania i ratyfikowania Konwencji o prawie morza.
W interesie podmiotów-stron konwencji oprócz zabezpieczenia wolności żeglugi leżała także ochrona interesów państwa nadbrzeżnego, dlatego poza generalną zasadą nieszkodliwego przepływu okrętów wojennych w obrębie morza terytorialnego, znalazł się w dokumencie dość długi katalog wszelkich działań zabronionych: od groźby użycia siły wobec państwa nadbrzeżnego do zakłócania funkcjonowania jego systemu łączności. Za nieszkodliwy uznaje się przepływ, który nie narusza pokoju, porządku publicznego lub bezpieczeństwa państwa nadbrzeżnego. Jakikolwiek statek nie może podejmować działań niezwiązanych bezpośrednio z przepływem – konkluduje ust. l art. 21 konwencji.
Nie bez znaczenia dla orzeczenia nieszkodliwości danego przepływu okrętów wojennych ma sposób, w jaki się on odbywa: Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości ogłaszając precedensowy wyrok w sprawie Cieśniny Korfu wziął pod uwagę fakt, że jednostki brytyjskiej flotylli nie płynęły w formacji bojowej, ich działa były w stanie spoczynku, a ich rufy nieobciążone. Z tej też przyczyny Trybunał uznał, że Wielka Brytania nie naruszyła suwerenności Albanii. Ta partykularna decyzja Trybunału nie świadczy jednak o wąskich uprawnieniach państwa nadbrzeżnego. Część badaczy uważa je wręcz za zbyt szerokie i przytacza ust.1 art. 25, który głosi, że „Państwo nadbrzeżne może podejmować na swym morzu terytorialnym działania konieczne do zapobiegania przepływowi, który nie jest nieszkodliwy”.
Jak wykazano powyżej definicja przepływu, który nie jest nieszkodliwy, nie jest ostra, a więc państwo nadbrzeżne może arbitralnie orzekać, czy przepływ jest szkodliwy czy też nie. Dyskusyjna pozostaje kwestia, czy trybunał, po wniesieniu do niego sprawy, może orzekać w kwestiach związanych z nieszkodliwym przepływem okrętów wojennych lub rządowych, jeśli państwo bandery powoła się na wspomniany wcześniej art.298 ust.1 umożliwiający mu wykluczenie sfery działalności wojskowej z katalogu podlegającemu arbitrażowi. Wydaje się, że trybunał wtedy nie może rozpatrzeć takiej sprawy.
Wbrew pozorom taka interpretacja nie musi być korzystna jedynie dla państwa bandery, nie pałającego chęcią upublicznienia w organie międzynarodowym kwestii związanych ze swą obronnością. Na ten sam artykuł może się bowiem powołać państwo nadbrzeżne, które w celu wyegzekwowania swoich praw posłuży się okrętem wojennym.
Międzynarodowe cieśniny i przepływ tranzytowy
Tak jak w przypadku nieszkodliwego przepływu, problematyczna pozostawała kwestia swobody poruszania się jednostek morskich na obszarze cieśnin międzynarodowych. Początkowo wody te uznawano za wody międzynarodowe, na których obowiązywały takie same regulacje jak na morzu otwartym. Komplikacje pojawiły się wraz z wytyczeniem 12-milowych stref morza terytorialnego, które, wytyczone przez państwa sąsiadujące z cieśninami, mogłyby w istotny sposób ograniczyć swobodę tranzytu obcych statków. W trakcie jamajskiej konferencji interesy państw sąsiadujących z cieśninami, obawiających się bliskości i intensywności tranzytu ścierały się z interesami morskich potęg, pragnących zapewnić swoim flotom swobodę przepływu, szczególnie na obszarach strategicznych.
Według Konwencji o prawie morza przepływ tranzytowy odnosi się do cieśnin, jeśli odbywa się on pomiędzy „między jedną częścią morza pełnego lub wyłącznej strefy ekonomicznej a drugą częścią morza pełnego lub wyłącznej strefy ekonomicznej” (art.37). Państwo nadbrzeżne nie może w żaden sposób ograniczać swobody przepływu statków, jeśli powstrzymują się one od aktów zagrażających bezpieczeństwu państwa zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych oraz jeśli realizują go one z poszanowaniem postanowień konwencji i międzynarodowych przepisów o zapobieganiu zderzeniom na morzu oraz zanieczyszczenia środowiska (art.39). Jednostki morskie i powietrzne mają z kolei obowiązek tranzytu bez żadnej zwłoki.
Te postanowienia będące istotą nowego reżimu prawnego były przyczyną krytyki „przejścia tranzytowego” jako swoistego prawnego nowotworu powstałego z połączenia prawa nieszkodliwego przepływu i wolności żeglugi: Choć katalog zabronionych działań wymienionych w artykule 39 Konwencji jest otwarty, jest on mimo wszystko węższy niż ten odnoszący się do obcych statków na obszarze morza terytorialnego, zawarty w artykule 19, a państwo nadbrzeżne nie może zawieszać prawa przepływu (art.44). Państwo sąsiadujące z cieśniną jest uprawnione do wyznaczenia specjalnego pasa tranzytowego i do sporządzenia schematu oddzielającego jednostki pływające zgodnie z odpowiednimi uregulowaniami międzynarodowymi (art. 41). Artykuł 42 konwencji zezwala mu także na tworzenie regulacji prawnych odnośnie nawigacji, zanieczyszczenia, rybołówstwa, opodatkowania, imigracji oraz warunków sanitarnych. Obcy okręt potrzebuje jego pozwolenia na przeprowadzenie badań bądź poszukiwań w czasie przepływu tranzytowego (art.50).
Konwencja nie stwierdza, czy okręty podwodne w czasie przepływu tranzytowego powinny być wynurzone, choć ustanowia taki obowiązek odnoszący się do nieszkodliwego przepływu (art.20). Punkt c ustępu 1 artykułu 39 zobowiązuje statki i samoloty do „powstrzymania się od wszelkich działań innych niż te związane z normalnym trybem nieprzerwanego i szybkiego tranzytu, chyba że takie działania są konieczne z powodu siły wyższej lub krytycznej sytuacji”. Wnioskować zatem należy, że zanurzenie łodzi podwodnej na obszarze cieśniny, jako „normalny tryb tranzytu”, nie jest pogwałceniem przepisów konwencji. Niektórzy badacze wyprowadzają z punktu c prawo obcych jednostek wojennych do formowania szyku bojowego oraz do lądowania i startowania samolotów z pokładów obcych tankowców. W istocie luki prawne i nieścisłości w konwencji pozwalają na interpretowanie jej postanowień zgodnie z wolą państw zainteresowanych.
Wody archipelagowe i przepływ archipelagowy
Konwencja o prawie morza ustanawia specjalny reżim dla części państw – „państw archipelagowych”, które posiadają co najmniej jeden archipelag. Dokument definiuje archipelag jako: „grupę wysp, razem z częściami wysp, łączące je wody oraz inne naturalne formacje, które są tak ściśle ze sobą związane, że takie wyspy, wody i inne naturalne formacje tworzą nierozłączną całość geograficzną, gospodarczą i polityczną lub które historycznie były uważane za taką całość” (art.46). Państwo archipelagowi może wytyczyć linie podstawowe łączące najbardziej wysunięte w morze wyspy, co szczegółowo normuje ustęp 1 artykułu 47. Łączące wyspy morze oddzielone od reszty wód liniami podstawowymi stanowi wody archipelagowe, dla których konwencja przyjęła swoiste rozwiązanie prawne: Tak jak odbywa się to na morzu terytorialnym obce okręty mają prawo nieszkodliwego przepływu, łodzie podwodne muszą płynąć na powierzchni, a państwo archipelagowe, analogicznie do państwa nadbrzeżnego może czasowo zawieszać prawo nieszkodliwego przepływu (art.52). Dokument ustanawia także archipelagowe szlaki morskie, na których jednostki powietrzne i pływające zobowiązane są do „….nieprzerwanego, szybkiego i niezakłóconego tranzytu między jedną częścią morza pełnego lub wyłącznej strefy ekonomicznej a drugą częścią morza pełnego lub wyłącznej strefy ekonomicznej” (art.53 ust.3) nie naruszając innych postanowień konwencji. Przyjęto więc bardzo podobne uregulowania do tych dotyczących przepływu tranzytowego i podobnie jak ma to miejsce w odniesieniu do państwa sąsiadującego z cieśniną, wytyczenie szlaków morskich oraz opracowanie systemu rozgraniczenia ruchu (art.53 ust.6) leży w gestii państwa archipelagowego. Jeżeli nie skorzysta ono z tego uprawnienia, „…prawo archipelagowego przejścia szlakami morskimi może być wykonywane trasami normalnie używanymi do żeglugi międzynarodowej (art.53 ust.12).
W przeciwieństwie do państw znajdujących się nad cieśninami państwa archipelagowe mogą opracowywać system rozgraniczenia ruchu jedynie dla wąskich kanałów na obszarze szlaków morskich w celu zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi (art.53 ust.6). Taki system oraz wyznaczone przez państwo szlaki morskie podlegają zatwierdzeniu przez „właściwą organizację” (art.53 ust.9) (zazwyczaj jest to Międzynarodowa Organizacja Morska). Państwo archipelagowi nie może odmówić prawa do przepływu tranzytowego, a konwencja zezwala mu jedynie na czasowe zawieszenie prawa nieszkodliwego przepływu na wodach archipelagowych podyktowane względami bezpieczeństwa (art.52).
Operacje typu „law enforcement”
W czasie prac przygotowawczych do zawarcia konwencji pewne kontrowersje wzbudziła kwestia operacji typu „law enforcement”. Pod tym pojęciem należy rozumieć działania prowadzone przez państwo przybrzeżne na swoim morzu terytorialnym, w WSE lub strefie przyległej celem wyegzekwowania obowiązującego prawa. W czasie dyskusji nad projektem konwencji padła propozycja, aby tego rodzaju czynności wyłączyć poza nawias operacji wojskowych, a tym samym rozciągnąć na nie obligatoryjne stosowanie przewidzianych w części XV procedur pokojowego rozwiązywania sporów. Inicjatywa ta napotkała jednak poważny kontrargument. Byłoby absurdem, gdyby działania wojskowe państwa nadbrzeżnego we własnej WSE były objęte obowiązkowością stosowania procedur rozjemczych, zaś działania państw trzecich w tej samej strefie cieszyły się wyłączeniem spod tejże obowiązkowości. W razie zaistnienia konfliktu, rodziłoby to wyraźną nierówność prawną stron.
Ostatecznie wypracowano rozwiązanie kompromisowe: obowiązkowym procedurom rozjemczym podlegają częściowo działania typu „law enforcement” związane ze sferami rybołówstwa i badań naukowych. Pozostałe takie działania mają status taki sam jak inne operacje wojskowe, a więc stosowanie procedur ma charakter zaledwie fakultatywny. Znalazło to swój wyraz w powoływanym już art. 298 ust. 1 lit. b konwencji, który oprócz cytowanych już wyłączeń, wspomina także o „sporach dotyczących działań związanych z zapewnieniem przestrzegania prawa wewnętrznego w odniesieniu do wykonywania suwerennych praw lub jurysdykcji”.
Art. 297 konwencji wprowadza specyficzne regulacje dla wspomnianych już kwestii badań naukowych i rybołówstwa. Zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu, państwo nadbrzeżne ma prawo skutecznie sprzeciwić się przekazaniu do arbitrażu lub koncyliacji spraw związanych z prowadzeniem przez nie badań naukowych we własnej WSE lub strefie szelfu kontynentalnego, jak również powstałych w wyniku jego decyzji o odmowie lub wycofaniu zgody na prowadzenie takich badań przez państwa trzecie. Analogicznie rzecz się ma ze sporami wynikłymi z połowów prowadzonych przez państwo nadbrzeżne we własnej WSE i ustalonych przez to państwo zasad połowów wykonywanych przez państwa trzecie (ust. 3).
Jak mówi art. 73 ust. 1 konwencji, „wykonując swoje suwerenne prawa do badania, eksploatacji, ochrony żywych zasobów i gospodarowania nimi w wyłącznej strefie ekonomicznej, państwo nadbrzeżne może stosować takie środki, łącznie z zatrzymaniem, inspekcją, zajęciem i wszczęciem postępowania sądowego, jakie okażą się konieczne dla zapewnienia przestrzegania ustaw i innych przepisów prawnych wydanych przez nie”. Niektórzy przedstawiciele nauki rozszerzają jeszcze ten katalog dostępnych działań o takie środki jak zamykanie określonych szlaków żeglugowych dla statków prowadzących połów, czy też domaganie się od takich statków szczegółowego raportowania trasy przepływu przez własną WSE. Wiele państw zawarło pozakonwencyjne umowy, w których zobowiązały się do czuwania nad prawidłowością i legalnością całości połowów wykonywanych przez statki pływające pod ich banderami, a w szczególności połowów wykonywanych w WSE innych państw. Tym samym w wielu częściach świata istnieje podwójny system nadzoru nad połowami w WSE: ze strony państwa nadbrzeżnego i państwa bandery.
Warto jeszcze dodać, iż odnośnie dokonywanego w strefie zatrzymywania i karania obcych statków i ich załóg, konwencja czyni trzy istotne zastrzeżenia. Po pierwsze, nie można poddawać marynarzy karze pozbawienia wolności ani karom cielesnym (art. 72 ust. 3), chyba że odrębne porozumienie z państwem bandery stanowi inaczej. Po drugie, o zatrzymaniu statku i nałożonych karach należy niezwłocznie powiadomić państwo bandery (ust. 4). Po trzecie, statek zależy zwolnić niezwłocznie po złożeniu kaucji lub innego zabezpieczenia (ust.2).
Swoiste gwarancje przestrzegania tego ostatniego przepisu zawiera art. 292, który przewiduje, iż w razie dalszego utrzymywania aresztu statku pomimo wpłaty kaucji, sprawa może być przekazana do arbitrażu, a w razie niemożności porozumienia stron co jego zasad, Międzynarodowemu Trybunałowi Prawa Morza (MTPM). Stanowi to wyjątek od wyłączenia spod obowiązkowego arbitrażu działań typu „law enforcement”, zapisanego w art. 298, co może budzić pewne kontrowersje. Jednak zarówno doktryna, jak i MTPM w swoim skromnym jeszcze orzecznictwie, stoją na stanowisku, iż wyjątek ten jest potrzebny i uzasadniony. Pozwala bowiem zapobiegać nadużyciom w stosowaniu przez państwa prawa dokonywania w swojej WSE zatrzymań jednostek pod obcymi banderami.
Innym problemem związanym z egzekwowaniem praw państwa nadbrzeżnego w WSE jest kwestia ograniczeń swobody żeglugi i nawigacji, jakie państwo to może nakładać na niektóre typy statków. Najczęściej spotykaną praktyką tego typu jest wyznaczanie statkom rybackim określonych szlaków żeglugowych czy stref, poza które nie mogą wykraczać. Nie jest jasne, w jaki sposób powinny być załatwiane powstające na tym tle spory. Da się tu dostrzec wewnętrzną sprzeczność konwencji. Z jednej strony, jak już powiedzieliśmy, art. 298 wyłącza operacje typu „law enforcement” spod obowiązkowego stosowania procedur rozjemczych. Dodatkowo, o czym także była już mowa, art. 297 ust. 2 lit. a pozwala państwu nadbrzeżnemu nie zgodzić się na przekazanie do arbitrażu sporu wynikłego z ustalonych przez to państwo zasad połowów w swojej WSE. Jednakże w tym samym art. 297 znajdujemy ust. 1 lit. a , który mówi, że „jeżeli istnieje podejrzenie, że państwo nadbrzeżne naruszy postanowienia niniejszej konwencji dotyczące wolności praw i żeglugi”, sprawę należy przekazać do załatwienia w trybie rozdziału 2 części XV, a więc poprzez procedury rozjemcze. Istnieje rozbieżność poglądów, który z przedstawionych zapisów należy uważać za przeważający. W nauce prawa morza wydaje się jednak dominować opinia, iż wszystkie spory narosłe wokół kwestii wolności żeglugi być rozstrzygane w procedurach konwencyjnych, a więc zgodnie z art. 297 ust.1
Na koniec pozostaje kwestia sporów wokół prowadzenia innych działań zaliczanych ogólnie do kategorii „law enforcement”. Po pierwsze, chodzi tu o wykonywanie przez państwo nadbrzeżne jurysdykcji karnej (art. 27 konwencji) i cywilnej (art. 28) wobec obcych statków, względnie przewożonych przez nie osób i ładunków, przebywających na morzu terytorialnym tego państwa. Po drugie, prawo wizyty i rewizji wykonywane w ramach art. 92 przez okręty wojenne na morzu pełnym. Po trzecie, pościg prowadzony zgodnie z art. 111. Ta kwestia nie nastręcza większych trudności, bowiem wszystkie powyższe zadania wykonywane są zwykle przez okręty wojenne lub statki pozostające w służbie rządowej. Jak już omówiliśmy wyżej, działania takich statków na mocy art. 298 korzystają z opcjonalnego wyłączenia spod obowiązkowości procedur rozjemczych, stąd zasada ta rozciąga się również na prowadzone przez nie działania w tych trzech sytuacjach.
Część pierwsza artykułu ukazał się w naszym serwisie wczoraj.
